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发展型政府2.0:地方发展主义的转型升级及其目标走向

时间:2022-08-22 17:23:56 来源:南通大学 作者:周通

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本文链接: https://www.universitychina.net/edu/lunwen/20220904/124606.html

上世纪60年代末,东亚、东南亚新兴工业化国家的崛起引发了人们对于强势的经济干预型政府在推动本国经济发展方面所起到的作用的关注。不少学者用“发展型政府”的概念来对东亚经济增长的奇迹作出解释。然而,1997年亚洲金融危机的爆发,使得以东亚模式为代表的地区发展开始出现颓势,学术界随即开始反思“发展型政府”模式的正负效益。几乎与理论反思同时,针对地方发展模式的转型升级也在我国多地实践中展开,发展型政府顺势进入了2.0时期。由于这一阶段政府工作依旧在围绕发展而展开,政府服务属性尚未得到充分彰显,因此发展型政府2.0时期被认为仅仅是发展型政府向服务型政府转变的一个必要过渡阶段,向服务型政府迈进仍然是我国政府的不懈追求。十九大报告中提出要“转变政府职能”、“深化简政放权”、“扩大公共物品供给”、“实现经济软着陆”,进一步明确了推动我国发展型政府深化转型升级的总要求。本文旨在通过总结发展型政府的具体表现和缺陷,归纳已经出现的转型模式,归纳提炼出地方发展主义的转型经验及其最终走向,进而对我国发展型政府的转型升级提供指导,推进“人民满意的服务型政府”建设。

一、发展型政府:概念及其表现

顾名思义,发展型政府是以经济发展为第一要义,以实现经济发展目标为主要追求,将政府作为担当经济发展的主体力量,将经济增长作为考验政府政治作为的主要依据的一种发展模式。发展型政府模式具有较强的自主能力,即具有自主性的政府有能力按照自身目标来制定和达成特定的政策,而不只是反映社会团体与阶级需求和利益。

随着发展型政府模式在实践中的不断应用和成熟,发展型政府的鲜明特点有如下三种。

(一)以政府权威为引领

在经济建设领域,发展型政府在总体上表现出政府按照经济官僚制定出的政策,在压力体制下对市场进行干预,实施产业政策,对私人部门进行指导、约束和协调,使得资源配置满足经济发展需要。这种以政府权威引导地区经济发展的模式主要产生于非西方后发展国家和地区的经济推进过程中,这些国家和地区缺乏自然发生的、自由主义的经济基础,因此迫切需要强有力的权威来引导其经济发展。在这种模式下,为保障经济高速发展,政府往往更愿意将主要精力集中于经济领域,倡导“经济立国”或奉行“经济优先主义”,以政府权威整合资源、统一思想,进而竭力克服本地区经济发展道路上的一切阻碍因素。我国在改革开放初期,由于长期以来实行计划经济的影响,企业十分缺乏活力,这时的地方政府所采取的行动往往就是以自身威信为担保,引导企业发展,赋予企业更多的资源倾斜,以此来弥补企业在某些方面的“先天不足”。

在社会互动领域,这种政府权威表现为政府在社会事务处理过程中的强存在性。不同于计划经济时代政府在社会领域的绝对支配性地位,这种强存在性体现在这时的社会力量尽管有所发展但仍然会对政府产生高度依赖,社会的结构调整、矛盾处理等方面都需要借助政府干预来得以运行。在以经济为优先考量的政府发展模式中,政府在社会互动中的强存在性常常使得社会向有利于经济建设的方向发展,为经济的发展增速提供辅助。

这种政府权威的引领作用还体现在政府内部的上下层级之间,通常上级政府以行政发包等形式将发展目标和要求赋予下级政府,并从财政和人事等方面对其进行激励和约束,从而构成“压力型体制”。在发展型政府模式中,这种压力使得下级政府的关注焦点始终围绕地区经济发展,进而对整体经济产生了极大的推动作用。

(二)遵循“地方发展锦标赛”逻辑

由于发展型政府是通过行政力量来推动“压力型体制”的运转,因此地方发展锦标赛理论仍然对发展型政府的行为表现具有解释力,即在压力体制下,下级政府想要完成上级制定的经济发展指标,需要围绕有限的企业、资金、人才等一系列经济激励要素展开激烈竞争,以换取亮眼政绩进而在地方锦标赛中脱颖而出。

在这种环境下,地方政府先后经历了扶持本地优质企业、进行招商引资、实行人才引进等发展竞争锦标赛,在每一次的锦标赛中都会产生地方政府间的激烈竞争,在曾经的一段时间内地方为了发展本地企业不惜采用带有明显地方保护主义倾向的政策,以求维持经济增长点在推动本地经济发展方面得以持续发力;在招商引资锦标赛中,各地纷纷设立招商机构,对于能在拉动地区经济方面起到乘数效应的大公司、大项目的竞争上,各地发展型政府各显神通,竭力优化营商环境、提供优惠政策,将竞争推向白热化阶段;这种竞争也表现在人才引进方面,人力资源一直是一种社会稀缺资源,也是各地政府为求发展而不得不重视的要素,因此,意识到这一点的发展型政府又把竞争焦点引向人才领域,“人才争夺战”在各地打响,发展型政府围绕文化、落户、待遇、教育等领域提供各项吸引政策,以求“栽桐引凤”。这一系列的举措客观上使得社会要素和政府资源更多地集中于本地经济领域,从而实现地区经济的赶超式发展。

(三)形成“地方法团主义”

地方法团主义是指地方政府主要通过工厂管理、资源分配、行政服务、投资与贷款这四种方式控制和介入企业的经营运作。在发展型政府目标要求下,当地企业的孵化与发展同地区经济发展密切联系在一起,政府往往会对特定行业或被扶持企业“量身”制定优惠政策,整合行业资源,规避内耗性竞争,以期待培养成地区经济发展领域中的龙头企业,进而拉动地区经济增长。在这一过程中,企业发展需要政府支持,地区经济发展需要企业推动,地方政府和地区企业结为利益共同体,形成一种公私合作以求共赢的伙伴关系。例如,江苏省海安市作为全国百强县市之一,十分注重扶持当地特色产业,鼓励集约化经营,当地的雅周现代农业园在海安政府“一企一策”等优惠政策和“全程跟进”等企业服务的帮助下,顺利跻身全省30个农业科研自主创新基地,园区内50亩以上全托管为农服务组织实现全覆盖,农业园内的经营企业得到了经济上的实惠,海安政府也将农业园作为一张地区名片,总结了现代农业园区的管理建设经验,向全省各地推广。

总而言之,地方发展主义是后发展国家及地区为实现跨越式发展而不得不选择的一条“超车道”,地方发展型政府也在推动本地区经济建设的层面作出了积极的贡献。

二、发展型政府模式的缺陷

随着发展型政府理论的不断成熟和应用的不断推广,该理论破除了各地区经济发展领域中的诸多阻碍因素,实现了各个地区经济的高速度发展。但伴随着20世纪90年代的金融危机,以东亚模式为代表的地区发展开始出现颓势,学术界也逐渐对发展型政府理论的弊端和缺陷作出系统性总结。

(一)看重经济建设,忽视社会建设

发展型政府导向使得地方干部将本地政府的优先发展目标按重要性排序,以追求地方财政收入增长、地区GDP增长为代表的经济偏向主义出现,这种倾向尽管促使我国各地政府在经济建设领域取得不小的成就,却并没有缓解经济和社会发展的不平衡,相反,一些社会矛盾和社会问题日益突出了。例如:农民增收缓慢,就业和社会保障任务重,违法违规占用耕地,社会公共产品供给不足,城乡低收入群体生活困难等。由此可见,“唯GDP”主义使得政府的一切工作均围绕经济增长而开展,这种思想在短期内虽然可以将“蛋糕”做大,但对于“蛋糕”的质量、成分以及分配方式却少有所思。这也就导致了诸如某地推出“纳税大户”免交交通违章罚单的特权政策现象出现。长期对社会建设各个方面的疏忽,使得社会发展违背了公平正义原则,激化了社会潜在矛盾,致使公民对发展型政府的好感降低,政府公信力受损,维持社会稳定发展的成本和难度增加。

(二)追求财政收入,诱发“攫取之手”

追求财政收入的合理增长是各级政府的主要行为追求之一,对于以发展为主要目标的政府而言,财政收入的增长更是意味着对更多资源的配置能力增长。这使得政府的主要注意力都集中于地方经济和财政领域,诱使原先的“为正义而发展”逐渐演变成了“为了发展而发展”。在“经济人”理论假设之下,这种动机更是会引发一些地方政府为谋求地区或部门利益的“攫取之手”。对于地区而言,地方发展主义导致政府为了更多更快的促进财税增收,形成资本偏好型倾向,即重视流动性强的要素,不重视流动性弱的主体。在这种倾向的影响下,地方政府极力追求大项目、大开发。这类项目对地方经济发展具有强大的直接拉动作用也容易产生乘数效应,对地方官员的政绩效果也极为明显,然而需要注意的是,在此类项目的背后是地方政府日益严重的债务危机。尤其是在近些年税制改革后,大量优质税种归于中央,外加土地财政红利的减少,地方财政越发难以支撑大项目和大开发的继续开展,为了保证这些项目不至于“流产”,不得不扩大融资和借贷规模,使得地方债务雪上加霜。对于部门而言,为了攫取更多的资源配置权,往往会形成部门壁垒,防止信息外泄,而对有利于部门利益的事项都积极参与,甚至导致“九龙治水”现象的出现,对无利可图的事项则往往会形成“邻避”效应,使得应该由政府负责的事务竟然没有一个部门愿意出面,部门之间相互推诿。这一系列举措导致地方政府更加无暇从经济资源获取的领域抽身以及造成治理水平的停滞、办事效率的低下、及时退出的困难,进而致使经济和社会的发展更加不平衡。

(三)主张政府管控,抑制企业活力

地方发展主义强调将政府调控作为地区经济活动和资源调动的主导因素,以资金补助、政策优惠和市场中介等方式对某些行业或特定企业进行重点扶持。一些学者通过研究无锡市尚德集团的发展案例,以“尚德效应”归纳总结出我国地方发展型政府集中优势资源帮扶特定企业以希冀培养其成为地区龙头企业,进而成为新的经济增长点的角色实质。在这一过程中,地方政府作为行业或企业身后最强有力的支撑者近乎于直接介入经济活动领域。这种模式尽管对于培育地方型优质企业,促进企业迅速成长具有极为明显的作用,但仍然难以避免“揠苗助长”所造成的不良后果。例如,被扶持企业的发展目标常常服从于地区发展目标,政府对企业具有较大影响力间接形成管理者,以及政府下场参与企业活动等,都在一定程度上侵犯着市场的资源配置主体地位。长此以往,不仅挤压了企业活力、限制其发展空间,还会扰乱市场秩序、挫伤行业积极性,进而影响到地方经济发展的高质量和可持续性。

三、发展型政府2.0的目标走向:服务型政府

就整体而言,发展型政府2.0是发展型政府向服务型政府转变的过渡阶段,也是当前我国许多地方政府所处的发展阶段,可以说,发展型政府2.0的政府建设最终目标就是建立一个公民本位、高效便民、权责明确、法治至上的服务型政府。张康之认为“对于中国政府而言,包蕴于机构改革行动之中的内在灵魂是 ‘建立什么样的政府’的问题,而答案则是建设服务型政府”。考虑到来自制度主义、技术主义和功利主义的影响,我国当前服务型政府的建设逻辑应该从以下几个方面进行思考:

(一)服务型政府要“拿得起”

对服务型政府而言,要拿得起以往专注经济发展职能而忽略的政府公共服务职能,也就是说,政府的服务性质应该继续得到彰显。政府转型前期所进行的机构改革更关注部门数量和编制规模的限制,而当前应该始终围绕十九大报告提出的 “建设人民满意的服务型政府”这一目标,以主动改革替代被动改革,破除片面的程序改造倾向,以整体性的系统思维综合考虑政府与社会的良性互动关系,整合行政资源,积极推进政务公开,完善各级政府及部门的“政务大厅”,推行“一站式服务”、“政务超市”的建立,提高政府透明度,建立高效的政务服务体系,同时,加强电子政务建设,构建适应信息化时代社会发展需要的政府组织形态,以“简政”为导向提升信息服务政府的灵便性,提高政府服务效能。

要拿得起以往专注经济发展时期被忽略的社会建设领域,将政府管理寓于社会治理的大框架之中,形成多元治理主体,实现共建共享共治。我国多地正在坚实推进“有感服务”,即梳理本地治理的问题清单,并将之转化为社会治理的任务清单,健全民主决策机制,在涉及群众切实利益的问题上要充分听取群众意见,将人民性作为评价治理效果的重要依据,为人民群众提供更具获得感、幸福感、安全感的社会服务,实现高水平高质量高满意度的地区发展。

(二)服务型政府要“放得下”

所谓“放得下”,即放权于市场,放权于社会,放权于地方。在政府与市场关系的层面,政府应当摈弃管控思维,突出服务性质,以规范性的良法善制科学理顺政府与市场的协调互补关系,与企业发展保持良性互动,只做宏观配合而绝不下场示范。服务型政府应坚持“客户导向”思维,搭建企业家意见反馈渠道,建立健全企业诉求处理回应的闭环机制,构建多层次的政策宣传解读体系,健全政策评估调整程序等。以国务院为例,每季度的经济常务会议中各重点行业企业和小微企业代表都能参加座谈并顺畅反映情况,使得国家层面的企业政策服务能不断地推动涉及市场主体的问题源流、政策源流和政治源流三者交汇,建设更为优质的营商环境。

在与社会的关系问题上,政府应当尊重社会的治理主体地位,突出服务型政府的公共属性。服务型政府将社会作为治理主体的一部分,而非社会治理的对象,政府更多体现其行政理念和政策导向以社会和公民利益为本位,并将其社会属性置于关键位置。在这一模式中,政府应积极回应社会问题,依托多元治理主体共同解决问题,塑造治理过程的民主化。近年来,以“雪亮工程”为代表的群众性治安防控工程是政府管理向治理服务转变的典型体现。“雪亮工程”取义于“群众的眼睛是雪亮的”,其内容是把治安防范措施延伸到群众身边,发动社会力量和广大群众共同参与治安防范,从而真正实现治安防控“全覆盖、无死角”。“雪亮工程”成功克服技术主义的倾向,紧密依靠人民群众,借助社会治理多元主体的力量,进一步推动国家治理水平提高,真正建立以“服务”为导向的人民政府。

在政府内部层面,应当建立双向权力运行与“分工—合作”机制。在服务型政府行政体制框架下,纵向层级间采取“中央提出—地方实施”的策略,赋予地方政府探索改革的自主权,弱化上下级之间的“支配-服从”关系,推动政府支配性权力向交换性权力转变,改变权力运行的单方面性。同时,一定程度上转变压力型体制下造成的“层层下压”的局面,杜绝形式主义与腐败行为,激活每一层级的创造精神。2019年,中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,将该年作为“基层减负年”,大力整治文山会海、改变督查检查考核过多过频过度留痕的现象、完善问责和激励关怀机制,一定程度上给各级领导干部“松绑”,让他们的目光从“案牍”转向“实践”,将思维从“应对”转向“开创”,更好地服务人民。同时,在服务型政府模式中也要放得下部门利益,政府横向模块间应建立“分工—合作”机制,依托“放管服”和“大部制”等改革,在服务性质的指引下重组行政流程。依托“大数据”和“区块链”等技术,打破部门壁垒,构建权责明确的信息开放、共享共治平台。以专业性标准进行分工,以开放性标准协同合作,以灵活性结构提升效率。

(三)服务型政府要“端得平”

服务型政府应以均衡普惠为指导原则进行工作,加快建立惠及全体公民的基本公共服务体系,为经济发展和各类市场主体公平竞争营造良好环境,正确调节社会各阶层利益关系,着力解决城乡发展差距、地区发展差距、社会成员收入差距等突出问题,加强对困难群体、特殊群体的权益保护、利益倾斜和社会救助,有效化解社会矛盾,维护社会公平正义,保持社会安定有序。从“保姆式服务”型政府和“纳税大户”免交交通违章罚单等案例中得出教训,服务型政府并非是通过“出售政府服务”以换取发展回报或者是向特权阶级和既得利益者进行服务,而是应当充分考虑最少受惠者群体,以公平正义为准则展开政府服务。无论对象是企业、民众还是社会组织,都应该综合考虑整体利益,进而更好地贯彻公民本位、社会本位理念,彰显社会主义的基本价值。

(四)服务型政府要“等得及”

“等得及”是指服务型政府需要培养发展耐性。在府际关系以地方政府发展锦标赛逻辑为主流认识的背景下,提出政府发展耐性的概念,是对当前服务型政府发展阶段的清醒认识和崭新判断。在总体经济发展劲头趋缓,发展质量和要求提高的大背景下,需要培养地方政府更多的发展耐性,以谋求长远利益,而非短期得失,正确把握总体谋划和久久为功的关系。当前,服务型政府需要净化市场环境、提高人力资源质量、全面提高治理能力。为此,我们必须保持战略定力,统筹做好跨越关口、推动高质量发展的顶层设计和总体谋划,正确把握实现长远目标和做好当前工作的关系,发扬“钉钉子”的精神,把各项工作做好做实。尤其在科技创新、企业孵化、环境治理、文明创建等公共服务领域,服务型政府应当破除“财政思维”,弱化经济回报和短期绩效追求,在政府服务性领域拿出“不算小账”的发展魄力和耐性,适当放长、放宽“投入”与“产出”的比较,以高端的战略眼光和大局意识在关乎地区发展可持续性的领域持续关注,静待“花”开。

在以“拿得起、放得下、端得平、等得及”为思想基础的服务型政府模式下,发展型政府阶段的服务功利性将逐渐被服务公意性所取代,在与“有限政府、责任政府、法治政府、有效政府”等一系列政府建设概念相联系和统一后,服务型政府将进一步提升我国政府竞争力,塑造良好的政府服务形象,推动形成社会平等、政治民主、人民幸福的和谐治理环境,为提升国家治理能力和实现治理体系现代化做出重要贡献。

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责任编辑:高永锋

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