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社会实践

烟大文经学院:三权分置格局下农村土地流转制度改革研究

时间:2020-04-09 16:06:32 来源:烟台大学文经学院在中文与法律系 作者:文/赵圃园 成晓悦 张庆旭 周炜远 • 图/冯金燕 邱方旭 付思媛

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烟大文经学院:三权分置格局下农村土地流转制度改革研究

引言

十九大报告指出,实施乡村振兴战略,包括坚持农业农村优先发展,巩固和完善农村基本经营制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,深化农村集体产权制度改革,确保国家粮食安全,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系等各个方面和层次的部署 。从人民公社时期到改革开放以来,再到新形势下深化农村土地改革,我国在以家庭联产承包责任制为中心的统分结合的双层经济体制背景下,逐步形成从“两权”合一到“两权”分离再到“三权”(土地所有权、承包权、经营权)分置的制度设计。

结合以上背景,本文认为有必要对当前中国农村土地流转的基本情况进行摸底分析,查找其中存在的一些问题,以便在后续农村土地流转中提供更好的政策保障与制度供给。

一.三权分置理论及实践

(一)内涵界定

“三权分置”是指形成所有权、承包权、经营权三权分置,经营权流转的格局。“三权分置”下,所有权、承包权和经营权既存在整体效用,又有各自功能。从当前实际出发,实施“三权分置”的重点是放活经营权,核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。三权分置之下所有权仍是农民集体所有,农民集体有权依法发包集体土地,任何组织和个人不得非法干预。而对于承包权,承包农户有权通过转让、互换、出租(转包)、入股或其他方式流转承包地并获得收益,任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地。经营权的权利为在一定期限内占有、耕作并取得相应收益流转土地,其全能包括依法维护从事农业生产所需的各项权利,使土地资源得到更有效合理的利用。

(二)改革实践推进

提起三权分置的理论起源,就不得不纵观新中国成立以来中国农村土地的承包经营权流转过程。经过了从自由流转到全面禁止再到全面提倡鼓励的过程,农村土地承包经营权的流转也是一段历史的见证。

1. 农用地的自由流转到全面禁止流转

在土地改革时期,人民政府通过土地改革运动废除了传统的地主土地私有制,形成了自耕农土地私有制。与此同时,农民拥有了自由流转土地的权利。根据农民间的自由意愿和互利共赢的原则,各种形式的农村土地自由流转也全面自由的进行。

从1953年开始,我国开始逐步实施农业合作化的农村土地制度,经过互助组、初级社和高级社三个阶段,土地所有权也由农民私有转变为国家所有,此时的农村土地已经从农民私有转变为了集体所有,也就被明确的禁止流转。

2. 从严格限制农用地流转到承认农用地流转

改革开放的春风袭来,家庭联产承包责任制在全国各地纷纷展开。改革开放前不合理的土地资源配置严重加剧了农民的工作量,因此,在严格限制下的土地流转活动便在“地下”慢慢展开。

进入20世纪八十年代之后,我国的乡镇企业如雨后春笋逐渐兴起,伴随而来的,是对于农村土地流转的迫切需求。在1993年11月颁布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展若干政策设施》中决定,在在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提之下,经发包方同意后可以将土地使用权进行依法有偿转让。这也是在进入家庭联产承包责任制的农村土地新制度之下,出台的明确放开土地流转的第一项政策。

经过20世纪90年代的一系列实践经验,我国在2002年和2005年出台了《中华人民共和国土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》,完整提出了农村土地承包经营权如何流转、流转方式等相关规定,对于农用地流转实践当中存在的许多现实问题也做出了严格明确的解释,针对流转方式、流转合同、流转管理等法律问题也加以了明确限定。这同时标志着我国农村的农用地流转制度的初步确立。

3. 从承认农用地自由流转到全面提倡鼓励自由流转

2008年10月,中共第十七届中央委员会第三次会议全体通过了《中共中央推进关于农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》当中明确提出要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。这是关于农村土地流转改革的一座里程碑。2013年,十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出赋予农民更多财产权利,要求建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。中国由此正式进入全面提倡和鼓励农用地承包经营权进行自由流转的阶段。

4. 三权分置模式的全面展开

2014年1月19日,中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(下文简称《意见》),《意见》当中明确指出,要继续深化农村制度改革,完善农村土地承包政策,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。

2017年10月31日,中国的土地承包法修正案草案提请十二届全国人大常委会第三十次会议初次审议。草案明确,国家依法保护农村土地承包关系稳定并长久不变,为给予农民稳定的土地承包经营预期,耕地承包期届满后再延长三十年。此次土地承包法修改的主要内容,包括所有权、承包权、经营权"三权分置",稳定农村土地承包关系并长久不变,土地经营权入股,维护进城务工和落户农民的土地承包权益等七方面内容。

在党的十九大以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重“深化农村土地制度改革,完善承包地三权分置制度”,为深化现阶段农村土地制度改革,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,着力推进农业现代化。

(三)课题调研方法

文献查阅法:调研前期查阅相关资料和论文,接受最新的资讯和了解政策,引领实践。

实践调研法:知行合一,深入调研,发现问题的同时寻找改革的一般规律和客观问题。

数据整理与分析:通过对大数据的整理分析,更加直观地得知土地经营权情况的变化,预测未来土地流转情况。

个案研究法:针对政府机关、基层干部、个人等不同主体进行深入研究。

研讨分析法:实践结束后,通过交流总结构建改革框架,为当地的三权分置助力。

二.宋家村发展现状

(一)地理环境分析——以山地丘陵为主,平原比重较小

蓬莱境内多为丘陵山地,南接栖霞境内的艾山高达814米为蓬莱海拔最高点,整个地貌走势南高北低。境内河流多为季节性间歇河,源短流急,自南向北注入渤海。宋家村地形具有显著的蓬莱特征,境内多丘陵山地,山麓下河流两侧有较为狭窄的平原。其中山地89亩,占总土地面积的29.6%;丘陵126亩,占总土地面积的42%;平原85亩,占总土地面积的28.3%,人均可耕种的土地仅0.09公顷。

以山地、丘陵为主的地形不利于大规模机械化的生产方式,这也是限制宋家村粮食作物产量的主要因素。在该村土地需要进行大量经营权流转的现实情况下,如果无法改进生产方式,那么对经营权的流转放活无疑是巨大的制约。

(二)思想认知分析——改革关注度逐年上升,流转意识有所普及

通过实地访问农户的方法,在大量询问农户后,可以得出:在2014年“三权分置”提出之初,农民对“三权分置”相关概念了解人群较少,仅有7%;2015年至2017年,随着国家政策开始推进,了解人群得到较小提升;2017年至2018年之间为十九大召开之际,“三权分置”被置于重要地位,在党的十九大思想的引领之下,知悉“三权分置”的宋家村户显著提升跃至39%。

在宋家村经营流转的土地主体之中,思想先进人群具有超前的意识,能够理解“三权分置”相关政策及其情况,可以充分利用土地资源进行经营流转;思想较为落后的人群对“三权分置”相关政策认识度低,思想意识需加强,经营流转土地者较少,但就总体来说,流转意识已在承包权主体之间有所普及。

(三) 经济状况分析——经济发展势头良好,收入日趋多样化

宋家村农民收入来源主要为农业相关生产经营,其次为外出务工收入,但农业生产经营仍是其最大生活保障。根据大量抽样调查显示,从事农业生产的平均收入在2000元到2500元之间;外出务工最低收入和最高收入相较于农业生产较高,因此出于经济因素的考量,村民选择外出务工增加经济收益,大量青壮年涌入城市。根据走访调研,农业生产者经营流转土地更为普遍,流转积极性较高,外出务工者由于思想意识缺乏、无人务农等其他因素导致经营流转土地较少。

宋家村果树种植总面积可达1000亩,盛产红富士苹果,大樱桃,长把梨等水果,年水果总产量达280万公斤,群众可获收入600万元,得天独厚的地理位置和资源优势,促进了当地林果业的发展。随着我国社会经济的不断发展,产业结构也在不断优化调整,宋家村也投身其中,大力发展采摘业,优化原有产业结构,大力发展第三产业,游客慕名而来,促进当地经济的迅猛提升,当地农民的收入日趋多样化。

(四)流转现象分析——流转面积逐年攀升,流转模式多元化

根据调查显示2012年宋家村的土地流转面积仅为160亩,到2014年已升至340亩,土地流转面积成逐年上升趋势,到2016年土地流转面积已达480亩,占家庭承包耕地面积的30%左右,可见三权分置改革加速了宋家村土地流转面积和土地流转率。

而就宋家村现有土地经营模式而言,原有土地经营模式占据50%以上,精耕细作仍是主要经营方式,但随着改革的推进宋家村也出现了公司化经营模式、土地股份合作社经营模式等众多新兴模式,这表明土地流转正在向多样化的方向,流转结构逐步优化,使得流转各方的利益更加趋于稳定化、持续化。

三.现行土地流转发展存在的问题

(一)公权力介入,影响公民自主选择权

当前,在农村土地流转的热潮中,一些地方政府对中央政策存在误解误读,导致农村土地盲目流转,片面追求流转规模和流转速度,不顾当地经济社会发展情况,照抄照搬地强行打造名义上的现代农业产业园、千亩大棚等,土地政策的落实成效不高,损害了农民利益。甚至,一些基层公权力机关在推进改革过程中,打着公共利益的旗号强行征收城郊农民的土地,征收后改变土地的使用性质,如进行工业项目建设房地产开发等高收益项目,而他们支付农民的土地流转价格较低,无法满足失地农民的生活需要,农民利益得不到有效保障。

(二)社会保障功能有所缺失

自古至今,土地一直是农民安身立命的根本。它既是农民丧失城市就业机会后的最后收入来源保障,又是农民其在农村社保体系不健全背景下的心理安全依赖。虽然有许多农村劳动力外出务工,但是土地依旧是大部分农民工生存与发展的最后经济来源,农民对土地有着浓厚的乡土情感,在这种形势下,农民更不愿意进行土地流转。试想,如果地方政府及流入方企业只给与农民部分补偿,没有为他们提供新的就业和社会保障,农民可能选择土地流转吗?农民不愿意进行土地流转,究其原因就是当前社会保障还不构健全。因此,从农户的角度来看,虽然他们具备农村土地经营权供给的动机,但是要想真正调动其参与经营权有偿流转的积极性,还必须要完善相关社会保障机制。

(三)村集体引领作用有限

基层干部引导是推动土地经营权流转的重要抓手,而在现实状况下依然存在引导方法不科学的问题。村集体基层干部虽然处于领导层,但是本身文化程度不高,虽受到上级政府的培训,但自身对改革并没有过多的理解,甚至浮于表面,例如在面对如何处理农户反对、不理解改革工作时,提不出可变通的工作思路。

(四)土地流转市场机制有待完善

土地流转服务平台运转不规范、流转信息不通畅、监管机制不完善等问题比较突出。目前建立的土地流转平台没有专门有序的规制;许多地区的村集体在审批公告和审批流程方面存在无序化、模糊化的现象,对土地流转合同签订缺乏有效指导,有的流转土地没有签订合同或者是口头协议,或者即使有合同,合同内容也不规范,没有明确流转双方有哪些权利和义务,更没有到村委和相关管理部门登记备案,存在相当大的自发性和随意性。一些农民甚至不知土地流转地相对方,这样一旦发现权属纠纷,农民如何维权便成了大问题。土地流转市场机制不完善,阻碍了土地流转的进程。

(五)法治观念淡薄,确权意识缺乏

宋家村村民用法律维权意识淡薄,普法宣传不到位。在宋家村土地经营权纠纷案件中,43%的人选择自行协议解决,40%的人选择由他人调节,6%的人选择法律维权,11%的人选择其他途径处理纠纷。根据实地调研,2014年“三权分置”未提出之前,宋家村便出现以非规范书面协议方式为主的经营权的流转现象,在2014年之后宋家村主要经营权流转方式由非规范书面协议转为规范合同的方式,说明宋家村农民法律意识逐渐提高。确权单据、权利凭证开始着手运行,但仍未实现普及化,村民对确权的理解仅仅浮于表面,对自己拥有哪些合法权益以及对自己的权益如何维护不知其所以然。知之甚少更易导致维权无门,这样一旦发现权属纠纷,农民如何维权便成了大问题。

(六)实际收益较低,流转积极性有待提高

农村土地流转的主要目的是提升农村土地资源的配置效率,提高农民的收入水平。从现有的农村土地流转模式看,农民可从流转中获取的经济收入主要分为四类: 第一类是土地经营权转让取得的相关收入; 第二类是将土地出租后取得的租金收入; 第三类是将土地入股后取得的分红收入; 第四类是土地规模化流转后,农民参与规模化经营取得的工资收入,或从事非农就业获得的工资性收入。但是,在现实土地流转的实践中,农民获得的上述四种收入金额整体偏低,与农民的心理预期存在一定差异,这无疑严重挫伤了农民的流转积极性,导致现实中很多农民选择抛荒、低价流转甚是倒贴钱的方式将土地委托给别人耕种,以取得相对较大的经济效益。

(七)新型农业经营主体融资难

农民专业合作社、家庭农场等此类的新型农业经营主体在经营初期一次性投入较多,资金需求量较大,由于没有足够的抵押物,导致从银信部门贷款困难,加上缺乏有效的社会融资渠道,往往导致资金严重短缺,阻碍了进一步扩大经营。因缺乏经营资金而难以扩大经营规模,难以开展精深加工,产业融合发展任重道远。

四.土地流转问题的策略探究

随着三权分置改革的不断深入,要在坚持集体所有制的基础上,通过渐进式的方式对其不断完善,保持集体所有的基本红线不能碰,严守底线意识,纠正错误意识,在土地流转过程中能更好地保护农民土地权益,并促进农业生产效率提升和农村地区脱贫致富,最终化解中国的三农问题。基于前面对宋家村土地流转情况个案的分析,放眼全国,针对当前土地流转面临的问题,提出以下几个方面的措施,希望能对土地流转问题有所改善。

(一)明晰政府自身定位,适度发挥宏观调控作用

在调研过程中发现:政府在基层两委中的领导、指导、督导作用不断弱化虚化,导致国家政策方针及惠农政策在农村基层落实不力、落实走样,必须将政府的协调、扶持及监督的作用发挥出来。政府应该扮演的角色如下:第一,要为农村土地有偿退出提供法律依据支持,并重点对农村土地承包经营权有偿转让实践工作进行规范;第二,要为农村土地有偿退出提供宏观政策导向,加快相关政策出台;第三,完善资金扶持力度,创新金融扶持政策;第四,应该进一步扶持涉农企业,通过财税、信贷等政策鼓励其参与农村土地承包经营权转让,支持其发展适度规模化经营;第五,完善干部考核机制,实现从“重形式”到“重内在”,“重数量”到“重质量”的转变,转变基层干部的思想认知,促进其真抓实干,加强对农村经济和集体组织的领导管理作用。政府既要真抓实干,避免怠政、惰政;又要简政放权,赋予地方更多自主权,明晰自身定位,做到适度调控的“服务者”,维护好流转秩序,促进农村经济的良性发展。

(二)深入推进体制机制改革,完善社会保障体系

村民基于乡土情感和现有体制不完善对土地流转有一定后顾之忧,这与政府社会保障功能的缺失存在很大关系.各级政府要承担农业转移市民化的成本,完善在义务教育、就业服务、养老医疗、保障性住房等方面的体制机制,尤其是对于失地的农民,要有最基本的社会保障,要完善劳动力市场和就业环境,改善农民工的就业及生存环境。要健全农村养老服务体系,建立健全农村合作医疗体系,政府本门要结合当地实际和未来规划,推进相应的体制机制改革,真正的解决农民的后顾之忧才能真正加速土地流转。

(三)村集体创新相关机制,培育现代化村干部

在调研过程中发现一些基层村干部对改革理解不够通透、清晰,也就导致基层干部在开展工作时出现宣传不到位,对农户提出的问题无法及时作出合理解释的状况,加剧农民的疑惑感和恐慌感,从而阻碍了改革的进程。对此,村集体可以建立基层干部培育机制,加大对基层干部全覆盖、多形式、高质量的的培训,增强对相关政策的了解,强化其法制观念、服务意识,掌握推行的主动权。另外,可以实行干部下乡、大学生村官等办法来帮助村集体推行相关的政策,以优带优,提高基村干部的综合素质,从而因地制宜,结合实际,科学的引导农民进土地流转,为推动农村经济社会协调、快速、健康发展提供强有力的保障。

(四)建立农村土地交易市场,完善土地流转服务体系

要加快农村土地流转进程,推进农业规模化经营,必须建立健全公开、透明、规范的土地流转市场,逐步完善土地流转服务体系,让用户放心交易、便于交易、愿意交易。

要加快发展多种形式的土地流转市场,在县级层面普遍建立土地流转有形市场,为农村土地流转提供交易平台,但更需要对土地流转信息进行登记,完善农村地区的信息流通体系,对土地流转进行规范、监督、管理。促进土地要素合理流动和优化配置,推动土地流转工作健康、规范、有序开展,使土地资源切实活起来,让农民群众真正富起来。各地土地流转实践证明,建立专业化的农村产权交易市场,是促进土地流转专业化、规范化的重要举措。

(五)推进法治建设,增强权利观念

随着土地流转效率的不断提高,流转过程中的摩擦也日益增多,通过调研发现农村流转纠纷现阶段更多依靠流转双方自行协商,或靠他人进行调解来解决,相关权利主体的法律意识更是相对淡薄,但单纯依靠宗族观念和道德舆论约束难以形成有效保障。从《土地承包经营法》草案的通过到各地相关红头文件的发布,改革相应的法律规制正在逐步完善。但是还要尽快出台相应的法律规范来规范流转行为,明确农民承包权的抵押、转让、出租、入股的各项权利,保障农民的合法权益,真正的做到有法可依、有法必依。同时也要加大普法宣传,引导民众以法律为武器进行自我防御,发挥法律的的最大功效,真正做到有法可依、依法推进。

(六)深化农村产权制度改革,加快推进土地确权工作

如果不进行土地确权,农民就不可能真正的成为土地流转的主体,土地流转就可能成为其他权利主体侵犯农民财产权利的机会。要按照《国土资源部等部门关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》等规范性文件的要求,结合目前土地流转的改革试点现状,建立健全不动产统一登记制度,做好宅基地、集体建设用地确权和放证工作,依法确认和保护农村宅基地和集体建设用地使用权。农民只有有了自己的土地证,才能愿意流转、放心流转。从而为建立城乡统一的建设用地市场,促进城发展一体化提供产权依据。

(七)培育职业农民,建设长期教育体系

乡村振兴的关键是人才,造就掌握现代化农业生产技术、现代化农业管理技术、现代化农产品加工技术、现代化农产品销售技术的农民群体关系到乡村振兴的成败。职业农民的培养,既可以使农民自身成为土地承包经营的主体,有效缓解市场资本引入难的问题,加快新型农业经营主体的培育;另一方面,职业农民有一技之长,可以投身流转后的土地建设,挣取工资性收入,在竞争激烈的劳务市场找到自己的位置,有相对稳定的工作及更多就业选择,这也将促进农村土地的流转。近年来,对于职业农民的打造,一般农民、贫困户不在之列,而地方政府又全力抓精准扶贫,行动与政策矛盾。建设惠及全体农民的长期职业教育体系势在必行,刻不容缓!

结语

农村土地流转是当前社会广泛关注的热点问题,着眼于国家经济建设,立足于大政方针的整体布局,放远于未来子孙红利,是工业化与城镇化发展的必然产物。面临“三权分置”土地改革的艰辛坎坷,党的十九大予以重视,更加突显其重要性,我国越来越多的地区稳步推进“三权分置”改革,必将成为当前和今后一段时期内的研究热点。本文在分析宋佳村农业用地流转的基础上,结合当前中央的政策和各地的试点,对三权分置改革中的土地流转进行了初步的探讨,具有一定的参考价值。但由于基层对土地流转方面的统计不详实,在调研过程中获得的宋家村的资料不够充分,数据分析略显单薄和粗糙,论文难免存在疏漏之处,敬请大家批评指正。今后,随着土地流转的日趋深入,我们将继续加以调查研究,以期进一步获取更加全面有效的资料,为宋家村、烟台市、山东乃至全国的土地流转献计献策,为国家建设和乡村振兴添砖加瓦。

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烟台大学文经学院中文与法律系成晓悦供稿

责任编辑:高永锋

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