“农民工”这个词汇最早出现于1982年12月10日五届全国人大五次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划（1981-1985）》第三十章第一节“城镇劳动就业”中。根据国家统计局4月30日发布的《2019年农民工监测调查报告》显示，截止2019年，农民工总量达到了29077万人，比2018年增长了0.8%。

随着社会的发展进步，农民工已日益成长为产业工人的主体，自20世纪80年代以来，亿万农民工凭借相对较弱的就业竞争力，辛勤奋斗在生产服务第一线，他们不仅为开辟农民增收致富道路、改善农村生产生活条件做出了重大贡献，而且为加快工业化、城市化进程、推动经济社会发展做出了重大贡献，是中国现代化建设不可或缺的重要力量。因此，推进农民工社会保障建设对我国社会发展至关重要。

2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》明确提出：“高度重视农民工社会保障工作。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。”此后，农民工社会保障制度建设进入了一个新阶段。进入新时代以来，我国的社会保障制度建设持续推进，2019年12月30日国务院颁布《保障农民工工资支付条例》，将于今年5月1日施行，这是我国第一部保障农民工工资权益的专门性法规。标志着我国对于农民工社会保障水平在法律制度层面上的进一步提升。

一、农民工社会保障建设所面临的问题

尽管我国对于农民工社会保障建设正持续推进，但目前，我国农民工，社会保障方面仍存在如下问题：

（一）制度供给不充分

我国目前整个社会保障制度存在着严重的城乡不平衡问题。农民工与城镇居民在社会保障制度上存在巨大差异，无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策，还是社会救助、住房、教育、就业等政策，对农民工都实行和城市居民差别很大的处理方式。例如，现行的社会保障制度没有充分考虑到农民工的流动性，使得农民工的社会保障转移和接续的难度；社保费用占工资比重高，导致很大一部分农民工拒绝参保；部分城市的社会保障制度的建立仅仅是为了推动当地的经济发展，完全没有考虑到农民工本身的实际情况，使得农民工与社保制度严重脱节等等。除此之外，城市间的社会保障制度的不平衡性也是导致农民工退保的重要原因之一。虽然目前我国农民工社会保障制度的建设已经开始受到关注和重视，但相对于城镇社会保障制度而言，依然处于劣势地位。

（二）农民工参保率低

根据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年农民工“五险一金”的参保率分别为：工伤保险26.2%、医疗保险17.6%、养老保险16.7%、失业保险10.5%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。

虽然该数据较以前有所增长，但农民工参保率仍处于较低水平。主要原因在于农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率,导致社会保障制度赖以发展的重要规律“大数原则”难以有效发挥作用。此外,农民工对社会保障有抵触情绪。对农民工来说,一方面由于其工作的流动性大,原来缴纳的社会保障费会归为乌有,看不到直观的经济效益而不愿参加；另一方面农民工本身收入低，不具备像城镇居民那样的缴纳社会保险费的能力。

（三）农民工就业层次低

根据国家统计局发布的《2019年全国农民工监测报告》显示，农民工从事行业多集中于第二、第三产业，且从事的行业占比最大的为制造业和建筑业。农民工受教育水平不高，根据《2016年全国农民工监测报告》显示，农民工初中文化程度的占比超过一半，其次便是小学和高中文化程度，因此，农民工多从事劳动力密集型行业，凭自己的汗水和时间挣钱，工作时间没有保障，监测报告显示，2016年，超过日标准工时的农民工占比64.4%，超过周标准工时的农民工占比78.4%。相较于城镇的就业水平，农民工所从职业一般处于城市最底层，干着最苦最累的工作。

受新冠肺炎疫情影响，全国就业压力上升，国家统计局副局长盛来运在一次专访中提到，“全国城镇调查失业率高于上年同期0.7个百分点，近两成的就业人员处于在职未上班状态。农民工和大学毕业生等重点群体就业压力较大”。因而，在今年就业形势严峻的情况下，加强农民工就业保障更是重中之重。

二、国际比较

纵观世界发达国家的经济发展过程，“农民工”的出现是一个普遍现象。西方各国在一定历史阶段，也曾出现过大量人口转移，对于这一社会群体的保障，这些国家已经探索出比较成熟的应对政策和机制，对于我国农民工社会保障制度建设具有重要借鉴意义。

（一）英国和德国

英国和德国属于老牌资本主义国家，其劳动力转移都与工业革命有着密切关系。

英国的农村劳动力转移始于15世纪末，止于19世纪中叶，农村劳动力转移主要有两个方向：向本国城镇或者向殖民地国家。工业化前期出现了暴力驱赶小农的大规模圈地运动，迫使大部分农村劳动力向城市迁移，而城市不能提供充足的就业机会，造成大量流民充斥城镇，城市社会动荡不安。针对此问题，英国陆续颁布了《济贫法》、《工人赔偿法》、《国民救助法》、《补充救助法》等。另外，英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险、国民健康服务、国民救助覆盖全体国民，强调国民皆有保障。

19世纪的德国，大量农民进入城市，成为产业工人，随后，周期型经济危机爆发，大量工人失业，生活困顿。针对此问题，德国也相继出台相关法律来保障这些产业工人的生活，包括《穷人权利法规》、《疾病保险法》、《联邦住宅补贴法》等。另外，德国各大企业都十分注重职业培训，职业教育的普及和发展提高了产业工人的素质，适应了现代工业生产和服务业的需要。

（二）美国和加拿大

美国和加拿大面临的主要是每年数量庞大的墨西哥非法移民。这些非法移民要取得合法身份很难有指望，他们要待下来、找工作、找住处非常困难。

对于这些非法移民，美国的教会组织起到了非常大的作用，在美国，任何需要帮助的人走进教堂，常常能够得到起码的援助，更有精神上的温暖与支持，政府由于本身难以解决所有问题，所以鼓励教会等民间组织对非法移民提供帮助。另外，美国在法律上还支持非法移民工揭露雇主违法行为，不因劳工出来起诉暴露非法身份而惩罚他们。子女教育上，非法移民子女与美国孩子享有同等权利。

初期在加拿大的墨西哥移民生活条件恶劣，个人居住等无法得到保障。20世纪八九十年代，新经济快速增长引发的社会危机使得加拿大政府找到恢复传统福利的机会。在意识到新移民进入加拿大的困难后，加拿大政府和一些慈善机构通过多种途径为新移民提供安置服务。此外，政府还发动社会力量筹集资金用于新移民的服务和管理，以期提高工人的生活和工作条件。

（三）日本和韩国

日本和韩国都是近代实现人口转移的国家。

韩国在20世纪50年代以后向工业发展，并成为欧美产业转移的投资地之一。由此，大量韩国农民工开始进城，由于韩国不存在户籍问题，因而这些农民工也就顺利地转化为产业工人。韩国的产业工人工资较高，这也有利于韩国社会保障覆盖范围的扩大。在社会保险方面，韩国的健康保险在1989年成为了针对全体国民的强制性保险，并实行无差别待遇，韩国的失业保险更是针对不同的人群将资助方式进行细化，确保每类群体都能得到尽善尽美的社会保险资助。

日本农业属于高度机械化农业类型，大多数农民在务农的同时都兼有其他职业。日本农户的风险除了来自于自然灾害和农业市场风险外，还面临着劳动力市场的风险，这与我国的农民工情况极其相似。日本政府一方面鼓励农民离开土地进城务工，并对工人实行终身雇佣制，提供全面的社会保险；另一方面重视培训劳动力，提高进城者素质，增强其就业能力和水平。因此，在农民素质大大提高的情况下，日本农民进城的就业阻力很小，在日本建立完善健康保险制度后，更是减少了农民进城的后顾之忧，使得大量的农民进城后都能够比较顺利地留下来，成为城市市民。

（四）印度

印度作为世界人口第二的发展中大国，社会经济发展水平差异很大，造成了大量人口很自然地从落后地区向较发达地区流动，农村则是印度人口流动的发源地。各大城市外来人口的急剧增多，使得原本基础设施陈旧的城市愈发负担沉重。

印度农民工享有充分的流动自由，他们不需要暂住证，可以在任何地方打工，1979年，印度发布了一部规范农民工就业和服务条件的法案，即《邦之间流动的农民工（就业规定和服务条件）法案》。另外，印度农村劳动力向城市流动后大部分集中于非正规部门，尤其是建筑部门。1990年，印度克拉拉邦政府实施了建筑部门非正规就业人员的福利基金制度，将非正规部门的就业群体进行分类，然后把每一类别分别组织起来，形成各自的工会组织，在资金的来源上，政府给予一定数额的财政支持，其余资金由雇主和雇员按一定比例支付，体现社会保障的风险共担机制。

（五）借鉴与启示

通过上述四类国家社会保障制度的对比，我们可以发现尽管各国基于不同国情实施不同特点的社会保障制度，但他们在推行和建设社会保障的过程中都有一些共同优点值得我们借鉴。

第一，加强社会保障立法建设。上述各国在推行社会保障制度时都是立法先行，几乎每施行一种社会保障制度，总是先有一项新的法律出台，使得这项社会保障措施有章可循、有法可依。相比较而言，我国的社会保障立法则相对滞后，许多措施都采用先试点、后推开，工作一开始就不规范，容易引起攀比，最后产生难以统一的负面效应。

第二，消除制度障碍。从国外农民的流动看，几乎不受制度的约束，印度更是允许农民自由流动，连暂住证都不需要。但在我国则不同，二元户籍制度一直是妨碍城镇化的主要制度障碍，是进城务工农民面临各种歧视的基础性制度。目前，我国的户籍制度改革仍在进行中，该项工作也已取得重要进展，据统计，2017年全国户籍人口城镇化率达到42.35%。并且下一步将进一步放宽农业转移人口进城落户条件，让农业转移人口之路更顺畅。

第三，加强对农民工的培训。我国农民工群体整体素质不高，这也是导致其在市场竞争中处于劣势的原因之一，因此有必要对农民工进行职业培训。如今，不少国家已经将失业人口的职业培训纳入了法制化轨道。根据人社部对十三届全国人大一次会议第8048号建议的答复，我国从2014年起，就在全国组织实施农民工职业技能提升计划——“春潮行动”，2017年又面向农村新成长劳动力和转移就业劳动者开展政府补贴培训589万人次，培训合格率达到86%以上，就业率达到68%以上。我国虽然大力开展农民工职业培训，并已取得相应进展，但农民工的职业能力和水平相较于城镇居民总体上依然有着较大差异，还没有达到日本进城农民的职业能力水平。

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[4]夏晓伦、乔雪峰:《今年“五一”起，农民工工资有专门法规保障了》，2020年5月1日载于人民网-法制频道，http://finance.people.com.cn/n1/2020/0501/c1004-31695569.html。

[5] 国家统计局网站发布《2019年农民工监测调查报告》，2020年4月30日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202004/t20200430_1742724.html。

[6] 国家统计局网站发布《2014年农民工监测调查报告》，2015年4月29日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html。

[7]刘央央.农民工社会保障制度国际比较[J].合作经济与科技,2009，(12):118-120.