摘要：政府是信息资源最大的拥有者，纯粹的公共信息是不存在的，政府公开的信息中总是掺杂着个人信息，因此难免产生公众知情权、监督权与特定公民隐私权之间的冲突。比例原则是公法领域的软化剂和帝王条款，本文则旨在探讨政府如何利用比例原则在切实保护公民个人隐私权的同时，科学、有效、合理地进行信息公开。

关键词：比例原则；政府信息公开；个人隐私保护

一、问题的提出

进入信息时代后，公权力大规模获得完整个人信息成为了可能。为最大程度地使“权力在阳光下运行”，网上公开也成为各级政府信息公开的主要渠道。李克强总理曾在2016年的一次会议指出，我国信息数据资源80%以上都掌握在政府手里，“深藏闺中”是极大的浪费。[1]也就意味着，政府掌握着海量的公民个人信息，一旦涉及公民隐私的信息泄露，在如今信息爆炸的时代，无论对公民个人还是社会，其后果都是不可预知的。

2019年湖南新宁县政府官网陆续公示了一批城镇住房保障实物配租审核对象名单和2019年危房改造资金发放名单，在未作任何模糊处理的情况下，将相应人员的姓名、身份证号码等信息均完整公示出来，在公示期已过的情形下依然对外公示，引起舆论哗然。事后一名负责人表示，该做法是应上级“全面透明”的要求。[2]但如此透明，不禁令人产生担忧。

根据最高院2014年发布的政府信息公开十大案之一“杨政权诉山东省肥城市房产管理局案”，该案的争议焦点在于享受保障性住房人的申请材料信息是否属于个人隐私公开豁免的范围。一审裁判认为其属于豁免范围而予以驳回，但上诉到二审时，法院又支持了杨政权申请公开的请求。判决认为，当享受保障性住房人的隐私权直接与竞争权人的知情权、监督权发生冲突时，应以享受保障性住房人让渡部分个人信息的方式优先保护较大利益的知情权、监督权，相关政府信息的公开不必以权利人的同意为前提。[3]

通过上述两例我们可以看出，在政府信息公开过程中泄露公民个人隐私的情况绝非个例，要保护公民个人隐私，但并不是绝对地对外保护。我国《政府信息公开条例》规定，如果第三人同意或者不公开对公共利益造成重大影响的还是应当予以公开。[4]当个人隐私权与公众知情权、监督权发生冲突时，公开与否实际一定程度上取决于公开主体的自由裁量。因此，首先需要明确的是政府信息公开与个人隐私的界定，二者之间存在着何种关系；其次讨论行政主体如何进行利益衡量，从而更加合理地进行信息公开。

二、政府信息公开和个人隐私的界定

(一) 政府信息公开

政府信息公开是行政公开的组成部分，是正当程序和建设法治政府的基本要求。政府信息公开作为一项制度，发端于250多年前，瑞典于1766年率先确立了信息公开制度。[5]我国统一的政府信息公开制度实施于2008年5月1日，2019年《政府信息公开条例》的修订，标志着政府信息公开又进入了新的发展阶段。

政府信息公开指行政主体将在进行公共管理过程中制作、获取并记录、保存下来的非“公开负面清单”内的信息通过一定的方式向社会公众或相关的特定主体公开，并允许公开对象进行摘抄、复制的活动。对于公开范围，我国采取的是“公开假定”的方式，即以公开为原则、不公开为例外，《政府信息公开条例》第14-16条规定了公开负面清单的范围。尽管有明确规定，但在实践中，某拟公开事项涉及内容是否属于不公开范围依然需要行政主体以行政目的为标杆进行权衡和裁量。

(二) 个人隐私

个人隐私并不等同于个人信息，二者是包含与被包含的关系，只有超出信息主体可公开的容忍范围才属于个人隐私范畴。隐私保护是人类的一种自然情感，来源于人类的“羞耻”本能[6]，因而个人信息可公开的容忍范围常常以造成信息主体主观上的不适感和人格贬损感为界限。关于政府信息公开中个人隐私的界定可分为三步走：

第一步，信息识别性。即能够通过信息直接或间接地识别特定的信息主体。其中又可分为单独识别与组合识别，对于可单独识别主体的信息常常带有独特性和不可复制性，如居民身份证号码；组合识别即需要信息获取者进行信息整合才能识别信息主体，如姓名性别和肖像的组合。信息是否能识别、是否能达到标识化的程度，应当以一般大众的认知为标准。

第二步，信息稀缺性。即信息相对于信息获取人来说是其未掌握或尚未完全掌握的，具有稀缺性与价值性。如果信息获取人主观已知，则该个人信息公开与否无论是对于信息获取者还是制作者都无任何实质影响，如具有亲属关系的人之间，姓名、住所等个人基本信息都不具备稀缺性，而对于尚未知的公众而言则具有稀缺性。稀缺性与隐秘性是相对的，只有对于信息获取者具有稀缺性，信息主体主观上才会有产生不适感的可能，该信息相对于其才具有隐秘性。

第三步，信息公开后的损害性。有损害、有侵犯才会有保护。损害既包括对信息主体个人的侵害，也包括对社会公序良俗的侵害。对可能对社会公序良俗产生损害的个人隐私须绝对保护；而对于仅产生个人损害的隐私则采取相对保护的手段，须根据实际情况进行权衡，如不公开将损害公共利益，则个人隐私权的私益应当让渡一部分与公益。

(三) 二者关系

政府信息公开代表公众或特定公民的知情权、监督权，个人隐私代表个人的隐私权，都是作为公民的基本权利而存在，然而当知情权、监督权涉及到不特定多数公民或组织时，该基本权利则代表着一种公益。而当公益的实现需要以私益的牺牲为代价时，则产生了公益与私益之间的冲突，因此，从公益和私益的层面上说，政府信息公开与个人隐私之间是对立统一的矛盾关系，因而需要以比例原则的“软化”与“协调”作用来调和二者之间的矛盾，将冲突损失降至最小。

三、比例原则的适用

正如民法中的诚信原则一样，比例原则通常也被视为行政法领域的“帝王条款”，是约束行政裁量权，保障公民权利最有效的手段之一。在政府信息公开领域中则要求行政主体始终绷住一根“弦”，防止“过分”公开或不公开。

(一) 适当性原则

适当性即合目的性，既包括行政机关的公共管理目的，也包括特定的立法目的。在政府信息公开中公开个人隐私信息要求做到两个方面：第一，公开目的要正当，是为服务人民群众的知情权、监督权，实现公共利益，建设透明、法治政府而公开，而不是为报复等私人不正当目的而公开；第二，公开须有助于目的的实现。信息公开不是随意的，应慎重选择有利于目的实现的信息、时间、渠道等，否则即浪费行政资源、不尊重个人隐私信息。如公开某扶贫项目资金的使用状况，却公开了扶贫人员名单及家庭收入等信息，即违反适当性原则。

(二) 必要性原则

必要性即在不得已情况下应以最温和手段，对信息主体隐私侵害最小、负担最少的手段进行。“不得已”即除公开一定程度的个人隐私信息外，无其他可替代方案。在公益与私益的天平上，如果倾向于公开的公益，那么就应当尽量控制私益的牺牲程度，防止行政裁量权的滥用，对公民合法权益造成不必要的、额外的损害。如前述案例中公开保障性住房人员名单，却将身份证号码、户籍信息等一并公开，即违反了公开的必要性原则。

另外，在进行必要性的衡量时，还应当善用“可分割原则”，该原则规定于《政府信息公开条例》第37条的“区分处理”[7]，即在对信息是否可以进行分割的初步认知基础上，对可分割出来的、没必要公开的个人隐私信息进行“马赛克化”处理，使其不具有主体识别性，是在利益冲突情况下，最大程度保护个人隐私的最有效手段之一。

(三) 平衡性原则

该原则也是狭义比例原则。其本质就是“成本-收益”分析，在政府信息公开领域中，即公开手段所产生的成本或风险不能大于公开后所产生的各种利益，否则即不合比例。该原则是在适当性与必要性原则基础上进行的进一步权衡，因此对于可能损害公共利益的公开，其直接违反了适当性原则，而无需上升到以平衡性原则解决的程度。平衡性原则具体细化到个人隐私层面，主要包括两个方面：

第一，隐私公开后所获得的公共利益与不公开后所保护的隐私私益的衡量。影响该天平的因素主要在于公共利益本身的重大程度和个人隐私信息的敏感程度，须结合个案进行具体分析，公共利益越重大越倾向于公开，隐私信息越敏感越倾向于不公开。如果将保护隐私的敏感程度作一个金字塔阶层划分，将公共利益比作沙子，则阶层越高，所需累积的沙子就越多，即意味着对公益重要性要求也就越高。

第二，衡量个人隐私公开与不公开时，政府信息公开前后公共利益的涨幅。涨幅越大，信息公开所产生的效益越强，以公开为原则，即以公共利益为优位，如个人隐私公开状态下的涨幅大于不公开状态下的，则应公开个人隐私信息。

四、结语

在数字化技术飞速发展的今天，个人隐私由传统空间意义上的私密性转变为信息化的私密性，政府信息公开所代表的公益相对于个人隐私权具有明显的优位性，私益的保护不能以损害公益为代价，但公益的实现却可以以私益的牺牲为代价。私益的保护还是牺牲，绝大程度上取决于行政机关裁量权的行使。裁量权一旦行使不当，便可能给隐私主体带来极大的损害。因此，要充分发挥比例原则的协调作用，在政府信息公开中做到“两利相权取其重，两害相权取其轻”，[8]以最小的私益牺牲实现公益的最优化。

参考文献：

[1]张砥：《李克强：信息数据“深藏闺中”是极大浪费》，载于中国政府网2016年5月13日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm。

[2]杨蓝：《政府官网公示泄露个人信息提升保护意识是关键》，载于人民网2019年12月31日，http://yuqing.people.com.cn/n1/2019/1231/c429781-31529948.html。

[3]胥立鑫编：《最高人民法院2014年9月12日发布政府信息公开十大案例》，载于最高人民法院网2015年2月10日，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13406.html。

[4]《中华人民共和国政府信息公开条例》第15条。

[5]杨伟东.我国政府信息公开制度的新发展[J].中国司法,2019(09):20-24.

[6]罗颐.政府信息公开中个人隐私公开豁免研究[J].安阳工学院学报,2020,19(03):13-17.

[7]《中华人民共和国政府信息公开条例》第37条，“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由”。

[8]蒋艳.政府信息公开中个人隐私保护研究——以《政府信息公开条例》第15条为视角[J].安徽行政学院学报,2020(02):34-39.