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浅谈发展型社会政策在我国扶贫工作中的应用

时间:2021-04-13 08:41:46 来源:西南石油大学法学院 作者:白雪 郑岭丽

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本文链接: https://www.universitychina.net/edu/lunwen/20210413/90657.html

摘要:在新的主要矛盾形势下,传统的社会政策模式已经不适应当前我国扶贫工作的需求。随着以社会投资为特征的发展型社会政策在发达国家中的普及应用,我国将发展型社会政策与当前扶贫工作实践相融合,并结合我国的社会主义制度特点,创造性地研究出一个又一个扶贫新举措,推动着扶贫工作走向多元化、可持续化。本文将结合发展型社会政策的产生背景与主要理念,从各个创新扶贫举措中探讨发展型社会政策在我国扶贫工作中的应用。

关键词:发展型社会政策;产业脱贫;教育脱贫;健康扶贫;应用

一、发展型社会政策概述

(一) 产生背景

20世纪90年代以来,随着经济全球化的发展,西方传统社会制度暴露出了其内在的制度缺陷。在这种情况下,吉登斯等社会政策学者对社会政策目标进行了重新定位,提出了“第三条道路”、“社会投资国家”等思想,为发展型社会福利政策提供了坚实的理论基础。发展型社会政策作为一种时代的产物,是历史必然性与偶然性的结合。

第一,经济全球化时代的社会风险挑战。经济全球化导致产品和服务的大批量流动,引起激烈的价格竞争,直接威胁到福利国家的高劳动成本,加之全球性资本流动速度的加快,因而资本有意避开对劳动严密保护的国家。[1]此外,就业机会和劳动力的全球化,使得资本外流、国家财力外泄、经济移民涌入,社会结构的变迁还产生人口老龄化问题。这些问题使得福利国家面临着巨大的社会保障负担,而仅依靠传统调整经济政策和干预社会分配的方式在众多风险面前显得力不从心。

第二,“社会排斥”实践对政策转型的影响。社会排斥(socialexclusion)原先是针对大民族完全或部分排斥少数民族的种族歧视和偏见的,[2]在应对全球化社会风险的过程中,这一概念又被扩展和泛化到失业、收入低下等劣势地位领域的排斥。它是一个多元概念,除经济资源的长期匮乏,还包括社会关系、文化上的长期隔绝,不仅可能导致经济贫困,甚至使被排斥者不能享受到应然的公民权利,而这种权利是无法通过经济援助来救济的。这就意味着需要新的价值观理念去解决这些问题。

第三,国家“抱团发展”对发展型社会政策的推进。全球化不仅使各个国家在其内部纷纷改革社会保护体系,而且在超国家层面进行社会政策的联合与协调,以团体、联盟的力量推行和普及发展型社会政策,实现国家之间的“共赢”,这与我国人类命运共同体理念的核心价值是一致的。

(二) 主要理念

发展型社会政策不是单一的理论视角,它是国家主义、个人主义和社群主义范式的融合。[3]发展型社会政策的目标涉及经济、社会等多个层面,从单纯的“授人以鱼”到“授人以渔”,从思维到政策措施都是积极的,是社会政策的新思路,是促进我国全面建成小康社会的一大助力。

1、强调社会政策对经济发展的促进作用。米奇利的社会发展观认为,社会发展具有包容性,能使社会发展和经济发展达成协调,社会发展的过程就是与经济发展共同促进人类福利的过程。[4]发展型社会政策不同于传统社会政策,强调“生产性”、“积极性”,反对消极的纯支出性行为。同时利用风险积极的一面,为风险承担提供必要的资源,从而促进经济增长,建立包容性的社会政策体系。

2、注重社会投资。发展型社会政策的实践逻辑在于用“投资性”策略替代“消费性”策略,以提升社会综合性指标。社会投资理论认为社会政策是生产要素,具有促进经济发展和社会发展的双重功能,而社会投资以社会风险管理,解决社会结构矛盾为目标,[5]注重对人力资本和社会资本的投资。人力资本最重要的就是教育投资,由教育投资形成教育资本,从而提高劳动力质量、提高劳动生产率;社会资本是社会网络、互惠性规范和由此产生的信任,能够提高社会整合度,聚合经济的发展优势,引领地区经济建设向生产性经济方向发展。[6]

3、协调政府与社会组织的关系。在市场经济条件下,社会政策的行动主体除了政府还需要动员其他社会组织力量共同来参与。[7]社会组织组成人员大都来自于基层,能够大范围、迅速地获取民生需求信息,并将碎片化信息进行整合从而分析基层诉求,将其反馈给政府,有利于政府社会政策制定体现人民利益、精准化,一定程度上弥补了政府职能上的不足。

二、扶贫举措创新应用

在传统的社会政策模式下,我国扶贫质量不高,存在着贫困反弹、救济依赖、贫困代际循环等问题,脱贫时间短、范围窄、层次单一。基于我国扶贫脱贫过程中所存在的问题,我国利用发展型社会政策相关理念,并结合我国中国特色社会主义制度的优越性,对各项扶贫举措进行了创新性研究改造,形成了我国的中国特色扶贫开发理论。

(一) 产业脱贫——利用风险机遇,促进扶贫地区内在经济增长动力

“积极福利”是发展型社会政策的一项重要理论基础,强调在减小人们风险承担的同时,还应为风险承担提供资源,发挥风险的积极作用,从而促进财富的创造,这也是社会政策与经济建设融合的体现。

互联网、信息时代的到来引发了诸多新生风险,但这些风险同时也伴随着发展机遇。政府制定社会政策,使得“机遇”向扶贫对象倾斜,并为其利用“机遇”提供相关资源,推动农产品市场化建设,充分挖掘乡村旅游资源,形成贫困地区的自主产业,为贫困地区脱贫提供经济支撑,同时带动就业,留住可就业可劳动人口,保持贫困地区的经济活力。同时,产业脱贫应当与金融扶贫相结合,运用多种货币政策工具,支持、鼓励金融机构对扶贫开发的金融支持,从而加快促进贫困地区的产业建立与优化升级速度,为贫困地区创业提供资金支持。

当前,国家扶贫的重点和难点就在深度贫困地区,必须激发贫困区域的内生动力,以发展能力为核心,建立脱贫的长效机制。[8]产业脱贫方式改变了以往单纯地“输入-接受”的纯支出性救济模式,而是以促进内在发展动力为目的的生产性发展模式,不把贫困人口当成一种“弱者”、“社会负担”,而是将他们当成发展主体、发展资源,让贫困人口有尊严地彻底脱贫。

(二) 教育脱贫——投资人力资本,走出贫困循环的怪圈

社会投资核心是对人力资本的投资,教育是人力资本投资一环。

就教育资源来说,发达地区无论是师资力量还是教育基础设施都远远优于贫困地区,然而这将成为影响贫困地区教育质量的重要因素;从就业竞争力来说,贫困地区由于教育质量的欠缺,甚至缺乏教育,导致外出务工人员无论是综合素质还是工作能力都无法与从小接受良好教育的人员相比。因此,大多无法在外“生存”的人员只能“重操祖业”。这就导致了贫困的代际循环。

发展型社会政策认为,消除贫困最有效的方法是预防贫困,对贫困进行“上游干预”。我们大多数人都通过各种方式继承了上一辈的社会资本包括社会负担,这也是影响我们社会核心竞争力因素和组成部分,如果每一代人的竞争资本都单纯来源于“继承”,结果则是“富人愈富、穷人愈穷”,贫富差距不断地被拉大。国家教育经费向贫困地区、基础教育倾斜,加快实施教育扶贫工程,让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育,[9]就是为了阻断贫困代际传递,从下一代贫困的源头进行“改良”,从而改善下一代人的社会竞争力,使其后来人可继承的社会资本不断增多、社会负担不断减少,实现贫困循环的脱离。除强调政府教育政策倾斜的重要性,贫困地区的教育工程还应当引入广大企业、社会组织的参与,在公办资源之外,鼓励民间教育资源的注入。

(三) 健康扶贫——守护脱贫成果,防止返贫

因病致困、返贫是扶贫工作的一大问题,相比于因灾、因学致贫,因病致贫的原因更为复杂,救助也更为困难。因病致贫排行榜名列前10位的恶性疾病,就算是城市小康家庭摊上一个,也会陷入绝境,基本无法自力解决。[10]

发展型社会政策强调积极性质的“事前预防”以减低解决社会问题的成本,而不是消极性的“事后补救”。2016年习近平总书记在一次大会上提出“要深入实施健康扶贫工程”,要充分政府积极作用,保障贫困人口的基本医疗卫生服务,加大医疗救助帮扶力度,发挥医疗保险风险分担作用,扩大医疗保险参保范围,加强贫困地区医疗卫生基础设施建设,从贫困人员风险负担能力和贫困地区医疗服务水平两方面,对因病致贫返贫原因进行上游干预。

根据国家医疗保障局发布的数据显示,农村因病致贫人口由2014年的2850万人减少到2018年年末的516万人,[11]健康扶贫工程的实施取得了显著成效。因此,基于因病致贫连续性、突发性的特点,防止因病致贫返贫的关键在于建立健康扶贫长效机制,推动优质医疗资源下沉,夯实基层公共卫生服务体系,提升基层医疗服务水平和能力,提升贫困人口的健康指数。[12]

三、结语

习近平总书记在出席全国脱贫攻坚奖表彰活动时强调:“全面建成小康社会,实现第一个百年目标,一个标志性的指标是农村贫困人口全部脱贫。”[13]今年是脱贫攻坚、全面建成小康社会的收官决胜之年,要打赢这场脱贫攻坚战,顺利实现第一个百年奋斗目标,必须在发展型社会政策视域下深入推进产业脱贫、教育脱贫、健康扶贫等多元创新扶贫举措并施,在政府主导下促进企业、社会组织多元化参与以高效落实社会投资理念实践。通过资产建设、多元融合和方式创新,实现生活救济型扶贫向能力促进型扶贫转变,“事后补救”的被动式扶贫向“事前预防”的主动式扶贫转变,建立扶贫长效机制,推动贫困地区返贫弹性的减小,促进可持续发展。

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西南石油大学法学院(白雪、郑岭丽)供稿

责任编辑:高永锋

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